« Le porte-monnaie du contribuable » (Thierry Dahan)

Thierry Dahan est vice-président de l’Autorité de la concurrence. Il a rédigé, pour les besoins d’un ouvrage collectif, un article intitulé « Le porte-monnaie du contribuable ». Ce papier appelle de ma part les commentaires suivants.

1° L’achat public et les problèmes d’agence.  

Après avoir esquissé une comparaison entre les qualités de contribuable et de consommateur, M. Dahan déclare que

…l’acheteur public n’est pas tout à fait dans la même position que l’acheteur privé. En effet, il n’utilise pas son propre argent mais celui des contribuables. Le prescripteur, celui qui choisit le fournisseur, n’est pas le véritable payeur et ne supporte pas personnellement les conséquences d’un achat sous-optimal. Un dispositif de mandat vient donc s’intercaler dans la procédure et il faut garantir que l’intérêt collectif des contribuables ne sera pas affecté par l’intérêt privé du mandataire.

L’auteur a raison de mettre en lumière la différence fondamentale qui oppose acheteur privé et acheteur public : l’un utilise ses propres deniers, l’autre non.

Il analyse le rapport entre le « prescripteur » (l’Etat ou ses démembrements) et le « véritable payeur » (le contribuable) comme un « mandat »[1], et, en conséquence, s’inquiète à juste titre du risque que le mandataire néglige les intérêts du mandant.

Malheureusement, dans la suite de son article, l’auteur semble oublier cette crainte.  

2° Le code des marchés publics, un « mal nécessaire ».

M. Dahan écrit que

Pour surmonter cette difficulté, le code des marchés publics organise le processus par lequel l’achat public est ouvert à la concurrence. Mais cette solution est elle-même sous-optimale, car le code a pour objet de surveiller les acheteurs autant que les offreurs afin de garantir la neutralité de l’achat public. Cette exigence peut affaiblir la priorité accordée à l’efficacité économique. Imposer des règles strictes rassure le contribuable sur l’utilisation de son argent mais empêche l’acheteur public d’être totalement libre de rechercher, par les moyens qu’il juge appropriés, la maximisation de son[2] intérêt économique sur le marché. Alors qu’il pourrait parfois obtenir de meilleures conditions par la négociation et une marge d’appréciation discrétionnaire, il doit se plier à la discipline stricte d’une procédure.

Le législateur considère toutefois que ces défauts de la procédure d’achat sont le prix à payer pour éviter des inconvénients plus graves comme le favoritisme, la prise illégale d’intérêt ou la corruption. Le formalisme des marchés publics, source de délais et de surcoûts administratifs, est donc un mal nécessaire.

Je suis globalement d’accord avec l’analyse de l’auteur. Le Code des marchés public entrave effectivement la liberté de l’acheteur public de « rechercher, par les moyens qu’il juge appropriés, la maximisation de son intérêt économique sur le marché ».

En effet, le « formalisme » oblige les agents publics à fonder leurs décisions sur des critères objectifs, alors que la connaissance implicite, l’intuition, la confiance et le jugement commercial jouent à l’évidence un rôle essentiel dans la vie des affaires.

Cependant, il est légitime de considérer que « ces défauts de la procédure d’achat sont le prix à payer pour éviter des inconvénients plus graves » et que, en conséquence, le formalisme des marchés publics serait un « mal nécessaire ».

L’on pourra toutefois regretter que l’auteur ne formule pas expressément la conclusion qui s’infère de ses propos : la commande publique étant par nature source d’inefficacité et de corruption, il convient de la réduire au strict minimum.

En présence de marchés publics, le formalisme est un mal nécessaire ; mais les marchés publics eux-mêmes, tout en étant des maux, sont rarement nécessaires.

3° Les choix collectifs.

Dans la première partie de son article, M. Dahan adopte une approche assez critique, fondée sur une certaine méfiance à l’égard des manieurs de fonds publics.

Hélas, dans la suite, l’auteur semble inverser totalement la perspective.

Il déclare en effet que

La difficulté sur laquelle nous butons est l’opposition entre la concurrence, qui semble relever de la seule maximisation de l’intérêt individuel de chaque acteur économique, et l’impôt, qui fonctionne sur le principe de la maximisation de l’intérêt collectif par le jeu de la redistribution[3] entre contribuables.

M. Dahan présente manifestement comme avérée et objective l’hypothèse selon laquelle l’impôt « fonctionne[rait] sur le principe de la maximisation de l’intérêt collectif ».

A l’inverse – ce contraste est très significatif –, l’auteur prend des précautions pour parler de la concurrence : celle-ci, écrit-il, « semble relever de la seule maximisation de l’intérêt individuel ».

Or, analyser l’impôt comme participant de la « maximisation de l’intérêt collectif » relève de l’utopie. L’auteur balaie d’un revers de main tout ce que la tradition libérale classique et, plus récemment, l’école du Choix public[4], ont écrit à ce propos.

En réalité, l’impôt vise dans une très large mesure à maximiser l’intérêt de l’Etat et de ses agents.

M. Dahan énonce par ailleurs que

Quelle que soit la perspective de long terme adoptée, on échoue à introduire une logique de maximisation de l’utilité individuelle du contribuable, car les services financés par l’impôt sont des biens collectifs qui relèvent de choix collectifs.

[L]a concurrence est également un bien collectif et qui relève d’un choix collectif.

L’on voit que l’auteur confère une dignité particulière et une vertu salvatrice à la notion de « choix collectif » : celle-ci permettrait de justifier une institution (l’impôt) qui, a priori, nuit au bien-être individuel du contribuable[5].

Il convient donc tout d’abord de déterminer ce que l’auteur entend par « choix collectif ». Hélas, cette notion n’est définie nulle part dans l’article.

Le jeu du marché entravé – la « démocratie du marché », pour reprendre l’expression de Ludwig von Mises[6] – aboutit à des choix collectifs. De même, si des entreprises s’entendent pour former un cartel, il s’agit a priori d’un choix collectif ; plus précisément, les deux cas cités concernent des choix collectifs et spontanés.

A l’évidence, l’auteur ne se réfère pas aux choix collectifs spontanés. Il renvoie vraisemblablement aux choix effectués et rendus obligatoires par le détenteur du monopole de la violence physique légitime : l’Etat. En d’autres mots, les « choix collectifs » qu’il a à l’esprit sont en fait des choix étatiques.

L’on est donc conduit à se demander pourquoi une institution ou pratique qui nuit au bien-être individuel devrait être moralement et économiquement justifiée[7] au seul prétexte qu’elle ferait l’objet d’un choix étatique.

Cette question est extrêmement simple et ancienne. Elle relève à vrai dire des fondamentaux de la philosophie politique. Or, dans l’article discuté, aucune réponse n’est formulée, ni même esquissée.

L’analyse de M. Dahan relève ainsi d’une variété particulièrement critiquable de positivisme juridique : l’impôt est bon parce qu’il est décidé par l’Etat. Ne pouvant fortifier la justice, on a justifié la force. Il en va de même avec l’analyse de l’auteur en matière de concurrence.

L’on me répondra peut-être que ce choix, en plus d’être étatique, est démocratique[8].

Cependant, si la démocratie est un moyen de contrôler le gouvernement, et d’éviter ainsi qu’il n’adopte des mesures trop nuisibles, l’on ne peut en revanche présumer que tout ce que décide une démocratie serait ipso facto justifié d’un point de vue moral et économique.

Accessoirement, la France est une démocratie parlementaire. Il se pose donc un problème d’agence. Or, ce que M. Dahan observe à l’égard des marchés publics vaut plus généralement pour toutes les décisions de l’Etat : « il faut [il faudrait] garantir que l’intérêt collectif des contribuables ne sera pas affecté par l’intérêt privé du mandataire ».

Ainsi, il semblerait logique d’accorder plus d’importance aux choix collectifs effectués par les mandants (les consommateurs, via le marché) qu’à ceux réalisés par le mandataire (l’Etat).

Il est donc difficile de saisir comment M. Dahan peut, après avoir signalé les faiblesses structurelles des choix réalisés par des mandataires publics (dans le cadre de la commande publique), mettre sur un piédestal les « choix collectifs ».

4° Les biens collectifs.

M. Dahan analyse tant les « services » financés par l’impôt que la concurrence comme des « biens collectifs». Il écrit par exemple que

…les services financés par l’impôt sont des biens collectifs qui relèvent de choix collectifs.

…la concurrence est également un bien collectif et qui relève d’un choix collectif.

Rappeler que la concurrence est un bien collectif est la seule façon de lui rendre justice.

La notion de « bien collectif » est bien connue en théorie économique. Il s’agit des biens (ou des services) dont la consommation est non-rivale et non-exclusive[9].

La condition de non-rivalité est satisfaite quand la consommation du bien par un agent n’a pas pour effet de réduire la capacité des autres agents à le consommer. La condition de non-exclusion est remplie quand il n’est pas possible d’empêcher les tiers de consommer le bien[10].

Or, la plupart des « services » financés par l’impôt (soins hospitaliers, allocations de toutes sortes, subventions aux entreprises, et même les services « régaliens » tels que la sécurité intérieure, les routes, etc.) échouent à satisfaire les conditions requises pour pouvoir être qualifiés de « biens collectifs »[11].

J’ai de même beaucoup de difficulté à comprendre comment la concurrence pourrait être qualifiée de « bien collectif » : L’auteur affirme-t-il qu’elle exclurait toute rivalité ? Ce serait paradoxal[12]. Nie-t-il qu’il soit impossible d’empêcher certains d’en consommer les bénéfices ? Ce serait injustifié[13].

J’en déduis que M. Dahan ne se réfère pas à l’acception technique de la notion de « bien collectif »[14]. Mais alors, dans quelle acception emploie-t-il cette expression ? C’est un mystère. Il ne donne aucune définition.

Peut-être entend-il signifier que la concurrence et l’impôt seraient des institutions nécessaires. Cependant, dans ce cas, en les qualifiant de « biens collectifs », il ne ferait qu’exprimer sa conclusion ; or, il emploie manifestement cette notion comme un argument[15].

5° L’Etat produit-il réellement des « services » ?

M. Dahan affirme que

Pour des raisons statistiques, il est certain qu’un certain nombre de ménages reçoivent chaque année, du secteur public, des services d’une valeur égale à ce qu’ils ont payé comme impôt, mais cette coïncidence ne peut être érigée en principe. La règle est, au contraire, que le retour sur impôt reste incertain en valeur et en calendrier. Il faut donc payer son impôt sans savoir quel service on recevra en retour et sans savoir quand exactement il sera rendu.

J’ai du mal à discerner la signification exacte de ces propos. J’hésite entre deux interprétations.

Soit l’auteur affirme simplement qu’il y aurait nécessairement un certain pourcentage – 5%, 20 %, 75 % ? – de contribuables pour qui l’impôt serait neutre (ou positif). Soit il soutient que, malgré l’existence d’une variance importante, l’effet de l’impôt serait en moyenne neutre pour les contribuables.

La première interprétation est nécessairement vraie – il y a forcément « un certain nombre de ménages [qui] reçoivent… des services d’une valeur égale à ce qu’ils ont payé comme impôt » – mais, de par son évidence même, elle est totalement dépourvue d’intérêt.

La seconde interprétation – qui semble être celle voulue par l’auteur – procéderait d’une incompréhension radicale du fonctionnement de l’économie et de la théorie de la valeur.

Cette interprétation semble en effet tenir pour vraie (et étendre) la fiction adoptée par l’INSEE pour l’intégration des services non-marchands dans le calcul du PIB[16] : la valeur de ces services est supposée égale à leur coût.

Est-ce une présomption raisonnable ?

Prenons d’abord le cas des EPIC (Etablissements publics industriels et commerciaux) et des institutions assimilables[17]. Sauf exception, ces établissements ne disposent pas de pouvoirs de coercition à l’égard de leurs clients.

Par exemple, la SNCF ne réquisitionne pas ses passagers ; les personnes qui utilisent ses services le font volontairement. En achetant des billets de train, les passagers démontrent qu’ils accordent réellement une certaine valeur aux prestations de cet établissement. La valeur brute de ces dernières est donc positive.

Cependant, dans bien des cas, les usagers ne consommeraient pas ces services s’ils devaient en supporter le coût total (dans le cas où l’EPIC est partiellement financé par des fonds publics) ou si l’établissement en cause ne disposait pas de droits exclusifs. La valeur nette des prestations fournies est alors négative[18].

L’expérience montre que cette situation est extrêmement fréquente. Par exemple, il suffit d’interroger les étudiants pour constater que très rares sont ceux qui s’inscriraient aux enseignements si les frais de scolarité devaient en refléter l’entier coût[19].

Même à s’en tenir aux EPIC (et même à supposer que les comptes de ces derniers soient toujours équilibrés), l’on ne peut donc présumer que l’impact de la dépense publique serait en moyenne neutre ou (a fortiori) positive pour le contribuable.

Soit dit en passant, la norme de « maximisation de la richesse », qui sous-tend le droit de la concurrence, conduirait à des résultats dévastateurs si elle était appliquée aux agents publics. Fort peu d’entre eux échapperaient aux sanctions.

En effet, alors que les cartels et monopoles parviennent dans le pire des cas à fixer des prix égaux à la disposition à payer des consommateurs (et donc à éliminer leur surplus), la « disposition à payer » de ces derniers est souvent inférieure au coût réel des « services publics »  – le « surplus » des consommateurs devient alors négatif.

Pis, lorsque le financement de ces services est assuré par l’impôt, cette situation est susceptible de perdurer indéfiniment. A l’égard des EPIC, la soupape de sécurité que constitue la faillite n’existe pas.

Mais la situation s’aggrave avec les établissements de type EPA (Etablissements publics administratifs). Avec ces établissements, la coercition intervient tant en amont (au niveau du financement) qu’en aval (au niveau de la prestation).

Non seulement ils sont financés par l’impôt (ou par l’octroi de droits exclusifs), mais la « consommation » de leurs services n’est pas volontaire.

Dès lors, comment savoir si les prestations publiques revêtent réellement une valeur aux yeux de leurs consommateurs, ou même simplement une valeur « brute » ? Pis, comment vérifier que ces prestations ne présentent pas une valeur brute négative, i.e., comment déterminer si elles constituent bien des services, et non des sévices, des goods et non des bads ?[20]

On ne sait pas combien l’administré serait prêt à dépenser pour obtenir la prestation, et l’on ignore même s’il ne serait pas disposé à payer (à verser plus d’impôt) pour être dispensé de consommer cette prestation[21]. Il n’y a pas de revealed preference en la matière.

Les exemples où les administrés peuvent voir dans les « services publics » des bads et non des goods sont innombrables : vaccins obligatoires, service militaire[22], conscription, inspection du travail, etc.

Avec les EPA, il est donc possible d’être doublement perdant : l’on paie des impôts, et ces impôts serviront à financer des bads.

Benjamin Constant avait déjà relevé ce phénomène en son temps :

[L]e peuple n’est pas misérable seulement parce qu’il paye au delà de ses moyens, mais il est misérable encore par l’usage que l’on fait de ce qu’il paye. Ses sacrifices tournent contre lui. […] Le peuple paye, non pour que le bon ordre soit maintenu dans l’intérieur, mais pour que des favoris enrichis de ses dépouilles troublent au contraire l’ordre public par des vexations impunies[23].

La même question se pose d’ailleurs à l’égard des « prestations » rendues par les autorités de concurrence. Comme le note Robert Tollison dans un contexte similaire, « There remains, however, a major question: Are these agencies producing “goods” or “bads”? »[24].

Il serait donc erroné de soutenir (en ce sens) que « Pour des raisons statistiques, il est certain qu’un certain nombre de ménages reçoivent chaque année, du secteur public, des services d’une valeur égale à ce qu’ils ont payé comme impôt ».

6° L’impôt peut-il être analysé comme une tombola ?

M. Dahan semble penser que l’hostilité à l’impôt résulterait seulement de l’incertitude quant à la nature du service reçu et au moment de sa réalisation, ou encore de l’absence de stricte équivalence entre les pertes et gains fiscaux.

Il écrit en effet que

La règle est […] que le retour sur impôt reste incertain en valeur et en calendrier. Il faut donc payer son impôt sans savoir quel service on recevra en retour et sans savoir quand exactement il sera rendu.

La concurrence, comme l’impôt, ne peut promettre à chacun une stricte équivalence de ses pertes et de ses gains et encore moins promettre une telle équivalence de manière continue. La concurrence, comme l’impôt, apporte aux citoyens des bienfaits qui ne feront peut-être jamais l’objet d’une consommation effective de leur part, mais qui n’en sont pas moins bien réels et précieux pour la collectivité.

Je crains que ce ne soit rendre compte de manière fort inadéquate de la réalité. En effet, bien des contribuables ne sont nullement incertains à l’égard du « retour sur impôt » : ils savent pertinemment que de retour il n’y aura pas, ou peu, et qu’ils seront donc payeurs nets, voire qu’ils subiront des bads. A l’inverse, certaines personnes n’ont aucune incertitude quant aux résultats de l’impôt, puisqu’elles en vivent. L’impôt n’est pas une tombola.

7° Premier problème de méthode : le point de vue du consommateur non-éclairé.

M. Dahan écrit que

La bonne répartition de la pression fiscale entre les ménages et les entreprises soumises à la concurrence est un exercice difficile qui n’a pas de solution évidente au niveau macro-économique. Mais au niveau micro-économique, c’est encore pire, car la contradiction peut y être frontale. Considérons le cas d’un salarié qui ne peut conserver son emploi que grâce à une aide d’État[25] qu’il trouvera, pour cette raison, fort opportune et dont il trouvera fort juste qu’elle pèse sur l’ensemble des contribuables rappelés à leur devoir de solidarité. On peut même considérer le cas topique d’un salarié dont l’emploi serait menacé parce que son entreprise aurait perdu un marché public dont il avait lui-même, en tant que contribuable, approuvé la mise en concurrence.

Je crains qu’il n’y ait là un sérieux problème de méthode.

S’il l’abolition des règles de justice (respect de la propriété, responsabilité contractuelle et délictuelle) provoquerait nécessairement des effets désastreux, il sera en revanche presque toujours avantageux à un individu ou un groupe d’individus d’être soustrait à leur application, pourvu que cette exemption leur demeure réservée.

Faudrait-il pour autant en inférer que la question du maintien ou de l’abolition de ces règles de justice « n’a pas de solution évidente » ?

En d’autres termes, il n’est pas de bonne méthode d’adopter, pour en déduire des normes de justice, le point de vue d’un individu non-éclairé et égoïste qui penserait pouvoir bénéficier d’un statut privilégié.

Il faut entreprendre un raisonnement économique. Or, la logique économique montrera que les aides d’Etat, lorsqu’elles ne peuvent s’appuyer sur le prétexte des externalités, conduisent infailliblement à spolier les consommateurs et à transférer leur argent à des entreprises qui se sont révélées inefficaces.

En ce sens, il est facile de démontrer au salarié intéressé que ce qui lui semble juste ne pourrait être universalisable, puisque la généralisation des aides d’Etat ne pourrait manquer de provoquer la destruction de l’économie de marché, et donc de causer un retour à des conditions primitives d’existence.

Un raisonnement similaire vaudrait pour la mise en concurrence des marchés publics.

8° Faillite d’une entreprise et appauvrissement collectif.

Mais même en laissant de côté ces cas peut-être trop caricaturaux [continue l’auteur], nous ne sommes pas tirés d’affaire. Il n’est pas dit que cet arbitrage entre concurrence et emploi soit plus simple pour des contribuables employés par des entreprises qui ne sont pas directement menacées par la concurrence. Une majorité d’entre eux pourraient accepter de faire jouer la solidarité collective en faveur d’entreprises en difficulté et préférer renoncer à un intérêt financier immédiat pour défendre un intérêt plus large qui serait d’éviter un appauvrissement collectif.

M. Dahan semble considérer que la faillite d’une entreprise serait une cause d’appauvrissement collectif.

Tel n’est pourtant pas le cas. Une faillite révèle qu’un appauvrissement s’est produit dans le passé et que l’entrepreneur en banqueroute en était la cause. En ce sens, la faillite constitue une soupape de sécurité. Elle retire aux entrepreneurs inefficaces les moyens de production dont ils faisaient un mauvais usage.

En effet, si une entreprise fait faillite, c’est que ses coûts étaient supérieurs à ses recettes. Or, les coûts d’une entreprise ne sont rien d’autre que la valeur que les facteurs de production qu’elle utilise auraient pu générer s’ils avaient été employés par une autre entreprise.

Une faillite est donc le signe que l’entreprise concernée a consommé des facteurs de production pour produire des biens auxquels les consommateurs accordaient moins de valeur qu’aux biens qui auraient pu être produits si ces mêmes facteurs de production avaient été utilisés autrement[26].

Loin de moi l’idée d’en faire reproche à l’entrepreneur qui a échoué : au contraire, toute ma compassion lui est acquise d’avance.

Cependant, il serait néfaste de faire intervenir l’Etat dans ces situations-là. Cela bloquerait le « processus concurrentiel » et nuirait au consommateur autant qu’au contribuable. Toute généralisation de ces « sauvetages » détruirait l’économie de marché. Les faillites sont un élément indispensable au capitalisme.

Quant aux interventions au cas par cas, elles ne profiteraient – elles ne profitent – qu’aux groupes politiquement influents.

Ainsi, « faire jouer la solidarité collective en faveur d’entreprises en difficulté », loin de permettre « d’éviter un appauvrissement collectif », serait au contraire source d’un réel appauvrissement.

A cet égard, le droit des pratiques d’éviction traduit une grande incompréhension du fonctionnement du marché et de ses bienfaits.

A ma connaissance, ce n’est en effet que tout récemment que la Commission européenne a consacré l’existence d’une distinction entre éviction anticoncurrentielle et éviction licite[27]. Or, comme le rappelait Robert Bork, « exclusion or foreclosure is the mechanism by which competition confers its benefits upon society »[28].

Il me faut toutefois mentionner une nuance.

M. Dahan écrit que « Laisser une entreprise disparaître peut entraîner à terme des dépenses publiques plus lourdes que celles qu’on aurait d’abord refusées au nom de la concurrence et de la défense du porte-monnaie du contribuable ». Malheureusement, il ne précise pas à quel genre de dépenses il fait référence.

Je suppose néanmoins qu’il avait en tête le cas des indemnités-chômage. Il est effectivement possible – et cela doit certainement arriver en pratique – que la fermeture d’une entreprise et les licenciements qui s’ensuivent se révèlent nuisibles à l’ « efficacité économique » lorsque lesdites indemnités sont prises en compte.

Cependant, en premier lieu, ce cas doit être très rare – car, le plus souvent, une aide d’Etat permettra uniquement de différer la faillite – et impossible à identifier concrètement.

En deuxième lieu, « sauver » une entreprise inefficace peut conduire à condamner à la faillite des entreprises qui, sans ce sauvetage, auraient été profitables.

Troisièmement, si l’Etat admet que le régime d’assurance-chômage est source d’inefficacité, il lui appartient d’en restreindre l’application ou de le supprimer entièrement. Il ne devrait pas être permis de justifier l’adoption d’une mesure spoliatrice en alléguant la nécessité de remédier aux conséquences d’une autre mesure spoliatrice.

Quatrièmement, les indemnités-chômage, par hypothèse, ne sont dues qu’en cas de chômage. Or, celui-ci est causé (i) par la possibilité même de toucher des indemnités-chômage (chômage volontaire) et (ii) par les dispositions du Code du travail qui fixent directement ou indirectement des minimas salariaux (chômage involontaire).

En l’absence de ces mécanismes légaux, il n’existe aucune raison pour que les salariés licenciés demeurent inactifs.

9° De la difficulté de déterminer quand une aide serait efficace.

M. Dahan écrit que

L’expérience montre qu’il n’est pas si facile de déterminer les cas où il est économiquement efficace d’accorder une aide pour éviter les conséquences d’une cessation d’activité et les cas où il ne faut pas le faire.

Je suis entièrement d’accord. C’est même un euphémisme : l’Etat est tout à fait incapable de déterminer quand il serait « efficace » d’accorder une aide et quand il ne le serait pas. C’est là le travail des fonds de capital-retournement, et non celui des bureaucrates.

Dans conditions, la seule attitude rationnelle à adopter, de la part de l’Etat, serait de s’abstenir d’intervenir, et de laisser la décision à ceux qui sont capables de former un jugement informé : les agents du privé[29]. Seul le jeu de la concurrence libérale permettra de déterminer si des entreprises en difficulté sont viables ou non.

Une solution – respectueuse des droits de propriété – pourrait d’ailleurs consister à laisser les entreprises former les arrangements commerciaux nécessaires à leur survie. C’est en tout cas le remède préconisé par Schumpeter. Celui-ci écrit en effet que

Le processus de destruction créatrice engendre des situations où risquent de succomber beaucoup de firmes qui seraient pourtant capables de continuer à vivre vigoureusement et utilement pour peu qu’elles réussissent à surmonter telle ou telle tempête spécifique […][30].

Les « restrictions commerciales » du type cartel ainsi que celles consis­tant dans de simples ententes tacites relatives à la concurrence par les prix peuvent, en cas de dépression, constituer des remèdes efficaces et, pour autant qu’elles agissent, elles peuvent, en fin de compte, se traduire par une expansion de la production globa­le, non seulement plus régulière, mais aussi plus forte que celle qui pourrait être réalisée par des concurrents engagés dans une course au clocher absolument incon­trô­lée et infailliblement coupée de chutes graves[31].

Cette analyse, commente Schumpeter, « n’est pas davantage paradoxale que celle consistant à dire : les automobiles parce qu’elles sont munies de freins roulent plus vite que si elles en étaient dépourvues »[32].

Il pourrait paraître curieux que l’Etat préfère – comme par hasard – accorder des subventions plutôt que de s’en remettre à la solution praticable et respectueuse des droits de propriété recommandée par Schumpeter.

Toutefois, pour ceux qui pensent que le but de l’Etat est de générer un maximum d’interférences avec l’économie de marché pour créer autant de prétextes à sinécure et d’occasions de corruption, cela semblera au contraire parfaitement logique.

[MàJ juin 2015 : Pour mémoire, M. Dahan a mentionné cet argument dans un article publié il y a quelques années. V. Thierry Dahan, « De la régulation concurrentielle (II) », Concurrences n°4-2009, paragraphe 33.)

10° Deuxième problème de méthode : la conclusion justifie les arguments.

M. Dahan écrit que

Assimiler les bienfaits de la concurrence à la possibilité de faire des achats avantageux est trop réducteur, car l’accumulation de telles préférences individuelles instantanées ne pourrait suffire à créer une préférence sociale pour la concurrence. Ce serait oublier que les marchés concurrentiels ne peuvent exister et fonctionner que s’ils sont soutenus par des choix collectifs qui passent par la loi et l’existence d’une régulation active.

Ainsi, en appeler à l’individualisme du consommateur est illusoire et l’expérience montre que le soutien collectif à la concurrence n’est solide et durable que s’il est fondé sur la conviction d’une majorité de citoyens que le fonctionnement concurrentiel des marchés a des effets positifs diffus[33] sur l’ensemble de l’économie, sur la productivité, l’innovation et l’emploi par des canaux multiples […].

Ce raisonnement est très particulier. Comme M. Dahan commence sa phrase en déclarant qu’« Assimiler les bienfaits de la concurrence à la possibilité de faire des achats avantageux est trop réducteur », l’on pourrait logiquement s’attendre à ce qu’il la finisse en mentionnant l’existence d’autres bienfaits (si un raisonnement est « réducteur », c’est en principe qu’il omet de prendre en compte certains aspects du problème considéré) ; mais non : il se contente de montrer que cette analyse conduirait à une conclusion qu’il désapprouve.

Ainsi, au lieu d’examiner les mérites et inconvénients de la concurrence (ou du droit de la concurrence) et d’en déduire si une régulation concurrentielle est ou non justifiée, M. Dahan semble partir du principe qu’une telle régulation est nécessaire pour en déduire qu’un examen objectif serait « réducteur ».

11° Une apologie de l’impôt.

M. Dahan a intitulé son article « Le porte-monnaie du contribuable ». Etant donné que l’ouvrage dans lequel cet article est publié est dénommé « A quoi sert la concurrence ? », l’on aurait pu s’attendre à ce que l’auteur essaie de démontrer que la concurrence permettrait aux contribuables de payer moins d’impôts[34].

C’est effectivement ce que M. Dahan fait au début de sa contribution. Il écrit ainsi que « la concurrence peut jouer un rôle majeur dans le mode d’exécution du service public afin de minimiser son coût pour le contribuable »[35]. Il déclare également que, dans le cadre de la commande publique, la concurrence doit permettre « d’obtenir le meilleur rapport qualité-prix ».

Cependant, l’auteur paraît abandonner rapidement cette perspective. Tout d’abord, il semble considérer que le niveau de la dépense publique serait intangible. Contre toute attente, il ne préconise pas une seule fois de réduire l’activité de l’Etat[36].

Il accepte de parler de répartition de la pression fiscale, mais pas de sa diminution. Il déclare ainsi que « La bonne répartition de la pression fiscale entre les ménages et les entreprises soumises à la concurrence est un exercice difficile qui n’a pas de solution évidente au niveau macro-économique »[37].

De la même veine, il se demande si « Le contribuable salarié doi[t] se réjouir de payer plus d’impôt pour que son employeur en paye moins et préserve son emploi en renforçant sa capacité concurrentielle ». Il semble ainsi considérer que toute baisse d’impôt pour un contribuable donné devrait trouver sa compensation dans une augmentation d’impôt pour un autre contribuable.

L’auteur procède ensuite à une apologie, non plus des « services » financés par l’impôt, mais de l’impôt lui-même. Alors qu’il est vice-président de l’Autorité de la concurrence, et qu’en conséquence il doit nécessairement avoir ou afficher une opinion positive de la concurrence (ou du droit de la concurrence), il finit ainsi par placer l’impôt sur le même plan que la concurrence.

Il déclare en ce sens (sans du reste étayer son propos) que « La concurrence, comme l’impôt, apporte aux citoyens des bienfaits qui ne feront peut-être jamais l’objet d’une consommation effective de leur part, mais qui n’en sont pas moins bien réels et précieux pour la collectivité ».

De surcroît, dans sa conclusion, qu’il admet certes être « paradoxal[e] », il décrit l’impôt comme un outil de régulation, au même titre que la concurrence :

la concurrence et l’impôt sont deux outils collectifs complémentaires pour assurer une régulation économique et sociale qui ne pourrait spontanément résulter de la seule addition des préférences individuelles.

 ***

[1]     Il convient tout de même de noter qu’il existe une différence de taille entre le mandat dont il est question ici et celui dont les règles sont posées par les articles 1984 et suivants du Code civil. En effet, en droit privé, le mandant n’a pas seulement le choix du mandataire : il lui appartient encore de décider s’il veut ou non recourir à un mandat, selon qu’il préfère dépenser son argent lui-même ou déléguer cette fonction à un tiers. Au contraire, le citoyen-contribuable n’a pas cette liberté de choix. S’il s’abstient de participer à la désignation des mandataires publics, les autres électeurs décideront pour lui. Signalons par ailleurs que M. Dahan nuance ses propos (quoique pour des raisons différentes) quelques paragraphes plus bas (« C’est à travers les lois de finances que se joue une part essentielle de la vie publique. Confondre ces piliers institutionnels que sont le consentement à l’impôt de chaque citoyen et l’autorisation de la dépense publique par le Parlement avec un simple mandat donné à des acheteurs publics pour qu’ils fassent jouer la concurrence en respectant une procédure d’achat serait infiniment réducteur »).

[2]     Sic. L’adjectif possessif « son » semble renvoyer à l’intérêt du mandataire, et non à celui du contribuable.

[3]     C’est par le jeu de la redistribution que l’impôt contribuerait à la « la maximisation de l’intérêt collectif « ?

[4]     « As James Buchanan artfully defined it, public choice is “politics without romance.” The wishful thinking it displaced presumes that participants in the political sphere aspire to promote the common good. In the conventional “public interest” view, public officials are portrayed as benevolent “public servants” who faithfully carry out the “will of the people.” » (William F. Shughart II, « Public Choice », The Concise Encyclopedia of Economics, lien).

[5]     M. Dahan affirme par exemple que « les services publics gérés en monopole, et dont l’accès peut être gratuit, relèvent d’un choix collectif qui renonce à mettre en concurrence les offreurs potentiels de ces services, faisant passer au second plan la satisfaction de l’intérêt immédiat du contribuable consommateur ». Soit dit en passant, je ne vois pas ce qui permet à l’auteur d’insinuer que seul serait affecté l’intérêt « immédiat » du contribuable-consommateur.

[6]     V., par exemple, Ludwig von Mises, L’action humaine, Institut Coppet, 2011, pp. 202-203, lien.

[7]     La question de sa justification juridique est différente.

[8]     Cela n’est pas tout à fait vrai en matière de concurrence. En effet, s’il est courant de dire que l’Autorité de la concurrence, de par son statut d’autorité administrative indépendante, serait indépendante du pouvoir politique, il serait plus exact de la présenter comme étant indépendante du pouvoir démocratique.

[9]     Je néglige ici, par simplicité, la distinction qui est parfois faite entre « bien collectif » et « bien public ».

[10]    V., par exemple, « De la théorie des biens publics aux biens publics mondiaux », wwww.senat.fr, lien.

[11]    V., par exemple, Julius Margolis, « A Comment on the Pure Theory of Public Expenditure », The Review of Economics and Statistics, Vol. 37, No. 4 (Nov., 1955), pp. 347-349 (« Since Samuelson claims that he is analyzing « the theory of optimal public expenditures » we must assume that he is asserting that there are public expenditures on services if and only if these services are collective consumption goods. […] Are there collective consumption goods? Are they the typical public services? In defense of Samuelson there are a host of theorists who have begun their arguments the same way. Against Samuelson are the facts. He claims that collective goods are not rationed – that the use of a good by A does not involve any costs to B. Clearly this is not the case in such common public services as education, hospitals, and highways, where capacity limitations and congestion are topics of the daily press. Would it be true of the more sovereign functions of justice and police? The crowded calendar of the courts certainly implies that the use of this function by A makes it less available to B. Similarly a complaint to the police ties up the officers in a maze of arguments, forms to be completed, and hearings to be attended, reducing their availability to others. Possibly the only goods which would seem to conform to Samuelson’s definition are national defense and the aged light house illustration »). V. aussi Stephen Enke, « More on the Misuse of Mathematics in Economics: A Rejoinder », The Review of Economics and Statistics, Vol. 37, No. 2 (May, 1955), pp. 131-133. Pour une critique plus générale et plus sévère de la notion de « bien public », v. Hans-Hermann Hoppe, « Fallacies of the Public Goods Theory and the Production of Security », in The Economics and Ethics of Private Property, Ludwig von Mises Institute, 2006, pp. 3-32, lien, ainsi que Murray Rothbard, Man, Economy, and State, Ludwig von Mises Institute, 2004, pp. 1029-1041, lien.

[12]    Quoique la notion de « concurrence » employée en droit de la concurrence puisse difficilement être associée à celle de « rivalité ».

[13]    Par ailleurs, le droit de la concurrence pourrait difficilement satisfaire à la condition de non-rivalité, puisque les autorités de contrôle ne se lassent pas de répéter – comme prétexte pour se dispenser de démontrer l’existence d’effets anticoncurrentiels – que leurs propres ressources sont limitées. Voir en ce sens, dans la note 11 ci-dessus, les propos de Julius Margolis.

[14]    Il écrit d’ailleurs que « l’impôt […] fonctionne sur le principe de la maximisation de l’intérêt collectif par le jeu de la redistribution entre contribuables ». Or, le financement des biens publics n’est pas censé avoir une vocation redistributive ; au contraire, la notion de « bien public » est en principe fondée sur les préférences des consommateurs dans l’état naturel de la distribution des droits de propriété.

[15]    Par ailleurs, s’il définit les « biens collectifs » comme ceux qui sont produits en application de « choix collectifs », ses propos deviennent redondants.

[16]   « La production à prix courants des branches non-marchandes dans les comptes nationaux est évaluée par la somme des coûts. Les produits correspondants ne faisant, par définition, pas l’objet de transactions sur le marché (à la différence des branches marchandes), la production de ces branches ne peut pas être évaluée à partir des ventes. […] Hors la consommation de capital fixe (qui est calculée), ces coûts correspondent pour l’essentiel à des dépenses publiques. Ainsi, la contribution des dépenses publiques81(*) à la production nationale est estimée, dans la comptabilité nationale,… au montant qu’elles atteignent » (« Comment mieux mesurer le PIB non-marchand ? », www.senat.fr, lien.

[17]    Je n’entends pas m’en tenir strictement aux critères du droit administratif. Si j’emploie la notion juridique d’EPIC (ainsi que celle d’EPA), c’est seulement pour faire comprendre plus facilement aux juristes qui me liraient de quel type d’établissement public je parle.

[18]    M. Dahan écrit à juste titre que « Sur le marché, le prix payé est la contrepartie du service rendu alors que, sous le régime de la solidarité fiscale, chaque contribuable n’est pas légitime à réclamer pour lui-même un service équivalent à l’impôt payé. À la différence du consommateur, le contribuable ne peut donc exiger d’en avoir pour son argent ni, à défaut, demander qu’on lui rembourse la différence comme le faisait Mme Thatcher : « I want my money back. » ». Mais ce qui vaut pour l’individu isolé vaut aussi pour la communauté des consommateurs. L’impôt ne maximise pas plus « l’intérêt collectif » que « l’intérêt individuel de chaque acteur économique ». A vrai dire, la distinction entre ces deux notions – distinction que l’auteur s’abstient d’ailleurs d’expliciter – est dans une très large mesure illusoire.

[19]    Si je comprends bien, les universités publiques sont généralement analysées comme des EPA, et non comme des EPIC. Voir la note précédente.

[20]    Selon le Professeur Varian, « A bad is a commodity that the consumer doesn’t like » (Hal R. Varian, Intermediate MicroeconomicsW. W. Norton & Company, 2010, p. 41). Voir aussi la fiche Wikipédia (très bien faite) : « In economics, a bad is the opposite of a good. A « bad » is anything with a negative value to the consumer, or a negative price in the marketplace. Refuse is an example of a bad. A bad is a physical object that lowers a consumer’s level of happiness, or stated alternately, a bad is an object whose consumption or presence lowers the utility of the consumer. With normal goods, a two-party transaction results in the exchange of money for some object, e.g. money is exchanged for a car. With a bad, however, both money and the object in question go the same direction, e.g. a household loses money and the garbage. The waste collector is being compensated to take the object from the consumer. In this way, garbage has a negative price; the waste collector is receiving both garbage and money, and thus is paying a negative amount for the garbage. Goodness and badness are an inherently subjective declaration, however » (lien au 11 octobre 2014). Il est intéressant de noter que Varian se réfère à une « marchandise » et l’auteur de la fiche Wikipédia, à un « objet physique ». Cela empêche a priori d’appliquer la notion de « bad » aux actions de l’Etat. De plus, dans le cas des bads gouvernementaux, l’argent et le bad vont dans des directions opposées. Ce n’est que dans le cadre des transactions de marché (« in the marketplace », écrit d’ailleurs l’auteur de la fiche Wikipédia) qu’ils vont dans le même sens.

[21]    Dans son article fondateur, Kaldor avait admis la nécessité d’indemniser les individus pour les atteintes portées à leur liberté : « This principle, as the reader will observe, simply amounts to saying that there is no interpersonal comparison of satisfactions involved in judging any policy designed to increase the sum total of wealth just because any such policy could be carried out in a way as to secure unanimous consent. An increase in the money value of the national income (given prices) is not, however, necessarily a sufficient indication of this condition being fulfilled: for individuals might, as a result of a certain political action, sustain losses of a non-pecuniary kind-e.g., […] where individuals feel that the carrying out of the policy involves an interference with their individual freedom. Only if the increase in total income is sufficient to compensate for such losses, and still leaves something over to the rest of the community, can it be said to be « justified » without resort to interpersonal comparisons » (Nicholas Kaldor, « Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility », The Economic Journal, Vol. 49, No. 195 (Sept., 1939), p. 551, note 1).

[22]    Que l’on pourrait qualifier de « Service public d’éducation militaire ».

[23]    Benjamin Constant, « De l’inviolabilité des propriétés », in Ecrits politiques, Gallimard, 1997, p. 456.

[24]    Robert D. Tollison, « Public Choice and Antitrust », Cato Journal, vol. 4, No. 3, winter 1985.

[25]    Notez que l’auteur passe sans avertissement de la répartition de la pression fiscale à l’octroi d’aides d’Etat, i.e., à l’augmentation de cette pression.

[26]    « A firm’s suffering losses signifies that it is not as successful as other firms in serving consumer desires. Factors then shift from the inefficient to the efficient firms. […] A firm goes out of business precisely because it suffers entrepreneurial losses, i.e., its monetary revenues in sales to consumers are less than the money it paid out previously to owners of factors. But so much money had to be paid out for factors, i.e., costs were so high, because these factors could earn as much money elsewhere. If this entrepreneur cannot profitably employ the factors at their given prices, the reason is that factor-owners can sell their services to other firms » (Murray Rothbard, Man, Economy, and State, Ludwig von Mises Institute, 2004, pp. 681-682).

[27]    Commission européenne, Orientations sur les priorités retenues par la Commission pour l’application de l’article 82 du traité CE aux pratiques d’éviction abusives des entreprises dominantes, paragraphes 19 à 22.

[28]    Robert Bork, The Antitrust Paradox – A Policy at War with Itself, The Free Press, 1993, p. 137. Richard Posner notait également que « In a market containing a number of firms, competition will gradually weed out the less efficient ones, thereby concentrating control over the market’s assets in the firms that are best at minimizing costs » (Richard Posner, Antitrust Law, The University of Chicago Press, 2001, p. 19).

[29]    Certes, ces derniers ne tiennent pas compte des indemnités-chômage que l’Etat pourrait avoir à verser.

[30]    Joseph Schumpeter, Capitalisme, socialisme et démocratie, Payothèque, 1972, p. 125.

[31]    Joseph Schumpeter, Capitalisme, socialisme et démocratie, précité, p. 126. L’auteur précise que « notre thèse ne saurait être invoquée à l’encontre de la réglementation des ententes par l’État. Elle montre seulement qu’il n’existe pas de motif, valable dans tous les cas, justifiant le démembrement sans discrimination des trusts ou l’ouverture de poursuites contre toutes les pratiques pouvant être qualifiées de restriction com­merciale » (p. 127). Néanmoins, il ajoute aussitôt que « la réglementation rationnelle (et non systématique) des ententes par les pouvoirs publics constitue, en dernière analyse, un problème extrêmement délicat pour la solution duquel on ne saurait faire confiance à aucun service gouvernemental, notamment quand un haro général s’élève contre les grosses entreprises » (id.).

[32]    Joseph Schumpeter, Capitalisme, socialisme et démocratie, précité, p. 123. Pour resituer cette phrase dans son contexte exact : « Quand il analyse ces stratégies d’affaires d’un point de vue instantané, l’économis­te ou le fonctionnaire-enquêteur observe des politiques de prix qui lui semblent abusives et des restrictions de production qu’il assimile à un refus d’exploiter toutes les possibilités de vente. Mais il ne voit pas que les agissements de cette nature constituent, au milieu de « l’ouragan perpétuel », de simples incidents, souvent inévi­tables, qui encouragent, bien loin de le freiner, le processus d’expansion à long terme. Une telle affirmation n’est pas davantage paradoxale que celle consistant à dire : les automobiles parce qu’elles sont munies de freins roulent plus vite que si elles en étaient dépourvues ».

[33]    Le problème est que les autorités de concurrence refusent généralement de prendre en compte les effets positifs qui apparaissent sur des marchés autres que le marché pertinent. Par exemple, dans ses Lignes directrices concernant l’application de l’article 81, paragraphe 3, du traité, la Commission européenne déclare que « En principe, l’appréciation au regard de l’article [101], paragraphe 3, du profit résultant des accords restrictifs ne déborde pas le cadre de chacun des marchés en cause concernés par l’accord […] En principe, les effets négatifs sur les consommateurs d’un marché géographique ou d’un marché de produits donné ne peuvent être comparés aux effets positifs pour les consommateurs d’un marché géographique ou d’un marché de produits distinct, ni compensés par ces effets positifs » (paragraphe 43). Il est donc quelque peu paradoxal, de la part de M. Dahan, de vanter les « effets positifs diffus sur l’ensemble de l’économie » qui seraient générés par « le fonctionnement concurrentiel des marchés ». Sur cette question, v. en particulier Alan J. Meese, « Reframing the (False?) Choice between Purchaser Welfare and Total Welfare », Fordham Law Review, Vol. 81, No. 5, 2013, pp. 2197-2251, lien.

[34]    Notons tout de même que M. Dahan semble n’avoir pas choisi lui-même le thème de sa contribution : il parle ainsi d’un « sujet difficile ». Il laisse plus ou moins entendre qu’il le traitera comme un exercice de style.

[35]    C’est d’ailleurs cet exemple que la préfacière utilise pour évoquer la contribution de M. Dahan. V. Martine Béhar-Touchais, « Préface », lien (« Thierry Dahan observe que, dans ces nombreux cas de service universel, la concurrence peut jouer un rôle majeur dans le mode d’exécution du service public afin de minimiser son coût pour le contribuable »). Il convient de relever en outre que M. Dahan énonce que « Une fois ces particularités prises en compte, on pourrait en rester là et vanter les bienfaits de la concurrence pour le porte-monnaie du contribuable », avant d’objecter « Mais la dépense publique ne se limite pas à l’achat public, qui n’en constitue d’ailleurs qu’une part minoritaire ».

[36]    Au contraire, il qualifie les « niches fiscales » de « quasi-dépenses ». Je trouve cette assimilation très critiquable ; aussi critiquable, à la vérité, que d’exprimer la dette ou le déficit de l’Etat en pourcentage du PIB (et non du budget). Elle implique en effet que, conformément à la conception en vogue sous l’Ancien régime, l’entier revenu national appartiendrait par principe à l’Etat : « Les rois, dit Louis XIV dans ses mémoires, sont seigneurs absolus et ont naturellement la disposition pleine et libre de tous les biens de leurs sujets » (Benjamin Constant, « De l’inviolabilité des propriétés », in Ecrits politiques, précité, p. 444). De la sorte, la taxation pourrait être érigée en principe, et son absence, en exception.

[37]    Dans la phrase suivante, il laisse entendre que l’octroi d’une aide d’Etat relèverait de la répartition de la pression fiscale.

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Une réflexion sur “« Le porte-monnaie du contribuable » (Thierry Dahan)

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